清华思客 | 蓝志勇:新冠疫情与公共治理

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  • 2020-07-30 12:56:12

新冠疫情是对人类文明和公共治理的又一次考验

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现代公共治理以民为本,通过国家制度设计和治理能力建设推动国家的政治、经济、社会发展,维护人民福利,保障人民生命财产安全。2020年1月暴发的新型冠状病毒肺炎(COVID-19)不期而至,对人民的生命健康造成了极大威胁。疫情的蔓延速度、规模和严重程度震惊了世界。这次疫情不仅是对我国治理体系和治理能力的一次大考,也是对世界范围内现代国家治理和全球治理的一次大考。从1984年起一直担任美国国家过敏与传染病研究所主任、现年79岁高龄的传染病专家安东尼·福奇在媒体发言中指出,新冠病毒是历史上罕见的传染性极强,传播、潜伏方式极为“狡猾”的一种新型病毒,绝不可掉以轻心。

人类与传染病的博弈,可谓贯穿整个人类历史。中国历史上历朝历代都有大型传染病的记载,这些瘟疫致死人数少则数百数千,多则几万甚至几十万,甚至会出现疫区十室九空、赤地千里的惨况,历史上的瘟疫对社会经济、军事战争乃至政治格局都造成过巨大影响。著名的赤壁之战,曹军失利一个重要的原因就是北方兵遭受疾疫。建安22年(公元217年),北方发生疫情,建安七子中有四人死于此次瘟疫,曹植在《说疫气》中描述当时的惨状:“疠气流行,家家有僵尸之痛,室室有号泣之哀。或阖门而殪,或覆族而丧。”

大型流行性传染病在西方也有惨痛的历史。修昔底德被认为是西方最早记录疫情的历史学家,他记录了发生在公元前431年到前404年伯罗奔尼撒战争时期的著名疫情。这场瘟疫给处于顶峰时期的雅典带来了致命性的打击,三分之一的人口因此丧生,雅典黄金时代的缔造者和领军人伯里克利也染病而死,直接影响了战争结果——雅典战败向斯巴达投降,古希腊辉煌的文明开始衰落。公元6世纪发生的查士丁尼瘟疫持续了五十多年,死者2000多万。14世纪暴发的“黑死病”肆虐了半个欧洲,造成了2000-5000万人死亡,占当时欧洲总人口的四分之一,南意大利尤其惨烈,人口减少90%。而1918年暴发的西班牙流感夺走了全世界2500多万人的生命。

事实上,除了传染病,人类社会需要面对各种各样的自然和环境灾害。面对充满风险的世界,人类社会一直在顽强地努力,希望避免生活在不安和恐惧之中。我们以坚定的意志、乐观的精神、集体的智慧和理性,与大自然和自我的过度欲望进行斗争。人类结合成群体,创造了文明,建立了国家,通过群体的努力追求良治,追求生命的美好。

今天的人类社会与过去相比,应该说已经在很大程度上成功消除了历史上常常给人类带来巨大灾难的饥荒、瘟疫等灾难的威胁。1900年,世界人口总数为17亿,而在120年后的今天,世界人口已经超过70亿,并且有继续增长的趋势。食物的充足、健康的改善、战乱的减少,防患自然灾害能力的增强,带来了历史上少有的长时间的和平与人口增长。这些正是依靠全世界文明的共同努力——国家的建设、科学技术的发展、国际间的互助协作而取得的成就。不过在另一方面,人们对生活质量的期待和对社会治理能力的要求,也变得越来越高。在科技与文明的进步带来了不断增长的人口和更强大的资源开发能力的同时,也加重了地球生态承载的重负,带来了历史上没有过的天人共存的新挑战。

战斗正未有穷期

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新冠肺炎疫情从2020年1月开始在局部地区暴发,短短数月内迅速蔓延至全球200多个国家和地区。截至5月18日,全球现存确诊病例259.7万,累计确诊病例达468万,累计死亡人数31.8万。全球日新增死亡人数在5月1日达到最高峰,为6403人,5月1日以后新增死亡人数开始下降,但也达3500人左右。

相比之下,作为最早发现新冠肺炎病例的国家,中国在疫情之初迅速采取了全面有力的防控措施,到5月17日,中国国内累计确诊84484例,累计死亡4645例,新增病例为0。也就是说,在没有疫苗和特效药物的情况下,依靠社会隔离等措施和对症支持治疗,中国基本控制住了疫情,取得了第一个回合的阶段性胜利。但是从疫情在全球持续扩散的情势和现代经济社会全球化格局来看,疫情出现反复的风险依然存在。

病毒的出现和变异是其生命周期的自然过程,病毒一直在寻找宿主,不断变异和自我复制。同时,人类对自然生态的破坏和物种栖息地的侵占,与野生动物接触的增加,以及工业和实验室事故,都有可能导致新型病毒的出现。这些新问题挑战了我们对风险世界原有的认知,挑战了我们已有的技术、医疗体系和公共治理能力,往往使我们手足无措。

当今社会经济高度发达,城市化程度空前、人口高度集聚、商贸旅游活动频繁、交通物流日益便捷。这些都是经济发展的重要基础,但同时也为传染性疾病的传播和流行提供了条件。本次疫情传播速度之快和出现的“超级传染者”历史上绝无仅有,这也彰显了人类命运共同体理念的时代意义与价值。疫情防控不是一地、一区、一国的问题,而是全人类共同面临的问题。如何在危机事件突发的情况下,通过理性和组织,获得科学能力和社会能力的协同,是现代公共组织特别是各国政府亟需的治理能力。

作为拥有世界近1/5人口的新兴大国,中国应当如何在这样的全球重大危机中有所贡献、有所担当,在维护好中国人民安全和利益的同时,成为世界文明的贡献者和引领者,也是前所未有的时代大考。

从疫情防控看我国的公共治理体系与能力建设

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新冠疫情暴发在我国经济社会发展进入新阶段,着力改善民生、解决发展不平衡问题、满足人民对美好生活愿景的历史时期,人民对国家治理能力也提出了更高的要求。此次疫情防控在全国上下的共同努力下,取得了重大战略成果,但在防控过程中也暴露出一些公共卫生应急管理体系存在的短板与不足,值得我们高度重视,并以此为契机,进一步推进我国公共治理体系与能力建设。

疫情初期,快速准确的识别和预警至关重要。在此次疫情的初始阶段,一些一线地区的公共卫生部门对这种新型病毒的敏感性不足,使得卫生防控体系对疫情的反应不够迅速,一定程度上延误了时机,给之后的防控措施带来了被动。

此次疫情也反映出公共卫生应急管理存在的问题。2003年SARS之后,我国加强了公共卫生事件应急机制建设和对公共卫生体系建设的财政投入。但此次疫情发生初期,由于识别层次出现的问题,重大突发传染病应急预案没能在第一时间启动。来自医生、医院和民间的信息未能及时进入有关部门的决策信息系统,从而影响决策。决策的专业化、及时化、透明化水平不足,运用多媒体和收集分析信息的效率水平不足。在疫情初期的复杂局面中,一些地方政府也暴露出专业训练、治理理念、群众关怀和风险应对等方面的不足。这充分说明了应急管理不仅仅是技术问题,更是体制机制长期建设的问题。

疫情也暴露出我国医疗服务体系存在的不足。医院管理体制落后、医疗资源和医疗设施不足等问题都在危机事件中得到集中的体现。武汉等疫情严重地区在一开始出现了医院收治能力严重不足、医疗物资短缺、医护人员紧张等凸出矛盾,虽然随着应急医院的建立和全国人员、物资的支援得到了解决,但仍反应出现有的医疗资源和医疗体系应对此类突发重大疫情的能力尚存在不足。

疫情还反映出了我国法制治理能力方面的不足。相关法规不够具体和明确,基层部门法制意识不足,不敢担当。

疫情防控也反映出我国公民的公共卫生知识教育和自觉意识有待提升。有的公民对卫生防疫知识缺乏了解,对疫情严重性认识不足;少数民众不配合政府和社区的防控要求,坚持外出;还有人长期有食用野生动物的习惯……本次疫情给了我们一个重要的提醒,也提供了新一轮社区教育、公民教育的良好契机。

疫情彰显了基层治理在现代治理体系中的重要性。在尚没有疫苗和特效药物的情况下,现阶段的疫情防控中,基层社区对防疫措施的执行和对居民的组织管理等治理能力尤为重要。虽然,疫情期间一些社区在具体执行中出现了过度防控、一刀切等问题,但这些反映出来的问题,都有助于我们进一步完善基层治理能力和治理水平。

此次疫情也显示了我国的国际传播能力还有较大的改进空间。一是正面宣传的渠道和国际受众群有限,语言和方式的灵活度不够、亲和力不强,对抗疫中艰苦卓绝、可歌可泣的中国故事的呈现度不足、不够生动,对国内自媒体的传播力量还缺乏有效的引导。同时,对于国际上一些有误解、甚至别有用心的恶意舆论的应对方法不足。这需要我们创新对外宣传的工作机制和思维方式,以做到“兵来将挡,水来土掩”,招招有效。

疫情也给科学时代的国家和社会治理提出了一个容易被忽视的问题:在治理的过程中,如何更好让社会治理与科学进步相协调,避免偏颇,导致用工具理性替代目标理性。回顾人类发展史,种植技术的出现是为了维护生命,但在人们发现土地种植粮食的价值后,土地就成为了人类社会争夺和战争的首要目标,生命反而成为了附属品;工业化后,机器替代了人的价值;进入资本社会,对金钱和资本的追求又超越了对生命意义的追求;而当现代科学技术兴起后,人们又往往在追求科学的过程中忽略了人伦和生命价值的重要性;在城市化的过程中,我们单纯注重城市、产业的发展,却忽略了生活在城市中的人们的生活需求。疫情向我们提出的问题是,在科学“不足”的时候,人们应该如何面对生活、面对自然的挑战、面对人伦关系、面对生死。有学者指出,人类目前所掌握的科学知识,只有存在知识的5%,我们面对的,其实是一个更大的“无知的世界”。国家和社会的治理,在努力发展科学技术和追求知识的同时,应该时刻不忘记对大自然的敬畏、对和谐生态的尊重,不忘思考如何以有限的知识和能力,追求生命价值的升华。人类在有限的知识基础上进行了文艺复兴,才带来了科学的春天;今天的人类也凭借着理性精神,运用人文和治理的力量,限制了原子能和其它科学技术的负面使用。此次疫情,人们也是在目前的科学技术尚不足以应对病毒的情况下,依靠社会治理手段进行了全球范围的抗疫行动。面对依然有大量“暗知识”的世界,新的风险还会不断出现,挑战人类的已知。如何让治理与科学更完美地结合与互动、互补互兴,或许是现代治理过程中的重中之重和核心挑战。

作者

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蓝志勇,清华大学公共管理学院教授、博士生导师,北京市组织学习与城市治理创新研究中心主任。研究和教学领域包括政府改革与创新、信息技术与公共决策(可视化决策、智慧城市等)、城市治理等。有专著十余部,在国内外公共管理核心期刊和重要报刊媒体发表文章150余篇。